A Efetividade dos Direitos Previdenciários dos Servidores Públicos Aposentados: Uma Análise das Reformas Constitucionais no Brasil
Amanda Rosalia R S de Negreiros
INTRODUÇÃO
Diante das diversas questões que não foram abordadas na reforma previdenciária de 1998 e do expressivo desequilíbrio financeiro dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPSs), que, segundo dados do Ministério da Previdência Social citados por Pinheiro (2002), representavam 61% do Produto Interno Bruto, a previdência dos servidores públicos tornou-se um tema central na agenda política e econômica do governo em 2003 (OLIVEIRA, 2013).
Até a publicação da Lei nº 9.717/98 e da Emenda Constitucional nº 20/98, os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) eram tratados como simples extensões da política de pessoal, sem uma gestão baseada em princípios atuariais que garantissem sua sustentabilidade financeira. A ausência de requisitos específicos fez com que as despesas com aposentados e pensionistas crescessem progressivamente, impactando os gastos com pessoal (GUERRA, 2005).
Nesse cenário, e com o objetivo de equilibrar as contas públicas e promover ajustes fiscais, os entes federados passaram a adaptar seus sistemas previdenciários ao novo marco institucional da previdência do serviço público. Essas mudanças geraram um movimento de reformulação dos RPPS, inserido no processo mais amplo de reorganização do papel do Estado (MEDEIROS; SOUZA, 2013).
As reformas se tornaram necessárias devido ao uso inadequado da Previdência ao longo dos anos. Como já alertava Armando de Oliveira Assis em 1997, então Presidente do Conselho de Recursos da Previdência Social, a Previdência Social não pode ser vista apenas como um sistema voltado à arrecadação de contribuições e pagamento de benefícios, mas sim como um mecanismo essencial para a proteção dos trabalhadores e o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário (OLIVEIRA, 2013).
Portanto, com base no exposto, esse trabalho teve como objetivo principal apresentar a evolução normativa voltada a efetividade dos Direitos dos Servidores Públicos Aposentados.
BREVE ANÁLISE
A preocupação com a previdência dos servidores públicos federais na década de 1930 impulsionou o desenvolvimento do sistema previdenciário no Brasil, refletindo diretamente na legislação nacional. A Constituição de 1934 assegurou o direito à aposentadoria integral para servidores que se tornassem inválidos após 30 anos de serviço ou atingissem 68 anos de idade. Posteriormente, em 1938, foi instituído o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), responsável por um regime previdenciário específico para servidores públicos, garantindo-lhes o direito à aposentadoria. Já em 1939, foi introduzida a previsão da aposentadoria por tempo de serviço. As Constituições subsequentes mantiveram essa garantia, ajustando regras ao longo do tempo sem provocar mudanças significativas (GUERRA, 2005).
No ano de 1993, a Emenda Constitucional nº 3 promoveu transformações relevantes ao estabelecer o caráter contributivo para a previdência dos servidores públicos. Mais tarde, ao final de 1998, a Emenda Constitucional nº 20 trouxe mudanças profundas ao sistema previdenciário dos servidores, incluindo regras de transição para aqueles que já faziam parte do serviço público e novas exigências para os futuros ingressantes em cargos de provimento efetivo. Com a obrigatoriedade da contribuição previdenciária e a necessidade de equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, a sociedade foi desonerada do encargo de subsidiar a aposentadoria dos servidores (OLIVEIRA, 2013).
Dentre as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 20/98, destacam-se: a proibição do acúmulo simultâneo de proventos de aposentadoria com remuneração, salvo nas hipóteses previstas no artigo 37, inciso XVI, da Constituição Federal; mudanças na aposentadoria compulsória e por invalidez, substituindo o tempo de serviço pelo tempo de contribuição como critério para cálculo dos benefícios proporcionais; novos requisitos para a aposentadoria voluntária, exigindo pelo menos 10 anos de serviço público, 5 anos no cargo efetivo e 35 anos de contribuição com idade mínima de 60 anos para homens e 30 anos de contribuição e 55 anos para mulheres, garantindo a integralidade dos proventos e sua revisão na mesma proporção e data dos servidores ativos. Para a aposentadoria proporcional ao tempo de contribuição, passou-se a exigir idade mínima de 65 anos para homens e 60 anos para mulheres (MEDEIROS; SOUZA, 2013).
Professores que atuassem exclusivamente na educação infantil e no ensino fundamental tiveram redução de cinco anos nos requisitos de idade e tempo de contribuição. Além disso, foram vedadas a contagem de tempo fictício e a vinculação aos regimes próprios de previdência apenas para ocupantes de cargos efetivos. Introduziu-se também o abono de permanência para servidores que, mesmo tendo cumprido os requisitos para aposentadoria integral, optassem por permanecer em atividade. Foi criado ainda o mecanismo do “pedágio” para servidores que já ocupavam cargos efetivos na Administração Pública antes da promulgação da emenda (OLIVEIRA, 2013).
As reformas não se encerraram aí, e, em 31 de dezembro de 2003, entrou em vigor a Emenda Constitucional nº 41, trazendo novas modificações ao sistema previdenciário. Os pagamentos referentes à remuneração, subsídios, proventos, pensões ou qualquer outra forma de rendimento devem respeitar um limite máximo, que não pode ultrapassar o valor do subsídio mensal, em espécie, recebido pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Nos Municípios, esse teto é o subsídio do Prefeito; nos Estados e no Distrito Federal, há critérios distintos conforme o Poder: no Executivo, o limite é o subsídio do Governador; no Legislativo, corresponde ao subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais; e no Judiciário, o parâmetro é o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça (IBRAHIM, 2011).
Além de manter o caráter contributivo do sistema previdenciário, a reforma incorporou o princípio da solidariedade, ao determinar a participação financeira não apenas dos servidores ativos, mas também dos inativos, pensionistas e do próprio ente público (CAETANO, 2006).
Para garantir maior equilíbrio financeiro ao regime previdenciário dos servidores públicos, a forma de cálculo dos proventos foi novamente alterada. Com isso, os valores recebidos pelo servidor no momento da aposentadoria não podem mais servir de base para a definição dos proventos. Em vez disso, o cálculo passou a considerar as remunerações sobre as quais houve contribuição previdenciária ao longo da carreira. Essa mudança teve como objetivo tornar o benefício mais alinhado à realidade financeira do sistema, uma vez que apenas os critérios de 10 anos de serviço público e 5 anos no cargo efetivo não eram suficientes para garantir um cálculo mais justo. A nova metodologia fortaleceu o caráter contributivo do regime (GUERRA, 2005).
Embora as modalidades de aposentadoria tenham sido preservadas, houve mudanças nas regras de transição. A revogação do artigo 8º da EC nº 20/98 levou à definição de novos critérios para servidores que já estavam em cargos efetivos na Administração Pública antes da publicação dessa emenda. Para aqueles que ingressaram regularmente no serviço público, a aposentadoria voluntária, conforme os cálculos estabelecidos pela EC nº 41/03, tornou-se opcional, desde que cumpridos os seguintes requisitos: idade mínima de 53 anos para homens e 48 anos para mulheres, 5 anos de efetivo exercício no cargo em que ocorrerá a aposentadoria e tempo de contribuição conforme estabelecido na EC nº 20/98. Além disso, a EC nº 41/03 determinou um tempo adicional de contribuição (TA), popularmente chamado de “pedágio”, calculado com base na diferença entre o tempo mínimo necessário para aposentadoria integral (35 anos para homens e 30 anos para mulheres) e o tempo de serviço já acumulado pelo servidor até a data da EC nº 20/98 (CAETANO, 2006).
No caso da aposentadoria proporcional, o § 1º do artigo 2º da EC nº 41/03 introduziu um redutor no valor dos proventos para cada ano antecipado, considerando a idade mínima. Para aqueles que completaram essa idade até 31 de dezembro de 2005, a redução foi de 3,5% ao ano antecipado. Já para os que atingiram a idade mínima a partir de 1º de janeiro de 2006, a redução passou a ser de 5% ao ano antecipado (IBRAHIM, 2011).
Os servidores que, até a data da publicação da EC nº 41/03, já cumpriam os requisitos para aposentadoria voluntária, mas decidiram continuar em atividade, passaram a ter direito ao abono de permanência, cujo valor corresponde ao da contribuição previdenciária. Esse benefício é garantido até que o servidor complete 70 anos, quando a aposentadoria compulsória é obrigatória. O pagamento do abono de permanência cabe ao ente federativo responsável pelo vínculo do servidor (art. 3º, § 1º da EC nº 41/03, regulamentado pelo art. 7º da Lei nº 10.887/04) (CAETANO, 2006).
Em relação às pensões por morte, aquelas concedidas até 31 de dezembro de 2003 permanecem isentas de desconto previdenciário, desde que o valor não ultrapasse o teto estabelecido no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal. Caso ultrapasse, a parcela excedente estará sujeita ao mesmo percentual de contribuição aplicado aos servidores ativos. Para pensões concedidas a partir de 1º de janeiro de 2004, o pagamento integral será garantido até o limite do Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Se os proventos do servidor falecido ultrapassavam esse teto, o benefício concedido corresponderá a 70% do valor excedente, sobre o qual também incidirá a contribuição previdenciária (AMADO, 2022).
Os servidores que ingressaram no serviço público após a EC nº 41/03 terão suas aposentadorias pagas pelo Sistema Público de Previdência até o limite estabelecido pelo RGPS, desde que o ente público tenha instituído um regime de previdência complementar. Aqueles que recebiam acima do teto do RGPS devem contribuir para essa previdência complementar. Outra alteração promovida pela EC nº 41/03 foi a mudança na forma de reajuste das aposentadorias e pensões, posteriormente regulamentada pela Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004 (IBRAHIM, 2011).
Com o objetivo de padronizar os procedimentos dos regimes próprios de previdência dos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a Orientação Normativa SPS nº 1, de 6 de janeiro de 2004, estabeleceu critérios para o cômputo do tempo de contribuição. Esse tempo inclui o exercício em cargo efetivo na administração pública direta, autarquias e fundações, mesmo que de forma descontínua, além do período em que o servidor tenha ocupado empregos, funções ou cargos de natureza não efetiva até 16 de dezembro de 1998. Para aqueles que permaneceram continuamente na administração pública direta e em suas autarquias e fundações, o início da contagem se dará a partir da investidura mais remota (AMADO, 2022).
Quanto ao reajuste de remunerações de servidores ativos e inativos, garantiu-se a paridade apenas em relação aos aumentos gerais, sem considerar vantagens específicas. Por fim, determinou-se que cada ente estatal mantenha um único regime previdenciário para servidores ocupantes de cargos efetivos, além de estabelecer que haja apenas uma unidade gestora para administrar esse regime (CAETANO, 2006).
No dia 6 de julho de 2005, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 47, cujos efeitos foram aplicados retroativamente à vigência da Emenda Constitucional nº 41/03. Uma das mudanças mais relevantes trazidas por essa emenda diz respeito à paridade dos proventos dos servidores aposentados em relação aos vencimentos dos servidores ativos. A partir desse momento, foi garantida a paridade não apenas nos reajustes salariais, mas também em eventuais benefícios decorrentes de reclassificação, transformação de cargos e outras vantagens concedidas aos servidores que permanecessem em atividade nas mesmas funções dos aposentados (SOUZA; 2005).
Além disso, a EC nº 47/05 ampliou o rol de categorias elegíveis para regras especiais de aposentadoria, permitindo que, por meio de lei complementar, fossem estabelecidos critérios diferenciados para servidores com deficiência, para aqueles que exercem atividades de risco e para os que desempenham funções prejudiciais à saúde ou à integridade física. Outra mudança importante foi a alteração na contribuição previdenciária dos aposentados por doença incapacitante e dos pensionistas. Diferentemente do que previa a EC nº 41/03, que concedia isenção apenas até o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), a nova emenda determinou que a cobrança da contribuição só ocorresse sobre valores que excedessem o dobro do limite fixado para os benefícios do RGPS (AMADO, 2022).
Aqueles que ingressaram no serviço público até 16 de dezembro de 1998 passaram a ter a possibilidade de aposentadoria com proventos integrais, desde que cumprissem simultaneamente os seguintes requisitos: 1. Tempo de contribuição de 35 anos para homens e 30 anos para mulheres; 2. Mínimo de 25 anos de efetivo exercício no serviço público, sendo pelo menos 15 anos na mesma carreira e 5 anos no cargo ocupado no momento da aposentadoria. 3. Idade mínima reduzida proporcionalmente ao tempo de contribuição excedente. A idade mínima estabelecida pelo artigo 40, §1º, inciso III, alínea “a” da Constituição Federal (60 anos para homens e 55 anos para mulheres) poderia ser diminuída em um ano para cada ano adicional de contribuição além do exigido no primeiro critério (CALAZANS, 2012).
Para ilustrar essa regra, podemos analisar o seguinte exemplo: um servidor do sexo masculino com 56 anos de idade e 39 anos de contribuição, desde que atenda aos demais critérios mencionados, poderá se aposentar com proventos integrais. Isso ocorre porque, ao somarmos a idade mínima (60 anos) e o tempo de contribuição exigido (35 anos), obtemos o total de 95. Essa mesma soma é alcançada ao adicionar a idade e o tempo de contribuição do servidor do exemplo (CALAZANS, 2012).
De forma semelhante, uma servidora de 53 anos que tenha contribuído por 32 anos poderá se aposentar antes da idade mínima de 55 anos, pois, ao somarmos sua idade e o tempo de contribuição, chegamos ao total de 85, atendendo assim à regra estabelecida. O sistema previdenciário dos servidores públicos tem passado por diversas mudanças ao longo dos anos, sendo a mais recente relacionada à aposentadoria por invalidez e às pensões dela derivadas. Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 70/12, os benefícios concedidos a servidores aposentados por invalidez permanente, assim como as pensões resultantes dessa aposentadoria, passaram a ser calculados com base na remuneração do cargo efetivo ocupado pelo servidor no momento da aposentadoria, conforme disposto no inciso I, § 1º, do artigo 40 da Constituição Federal (AMADO, 2022).
Dessa forma, deixaram de ser aplicáveis as regras estabelecidas nos §§ 3º, 8º e 17 do mesmo artigo, o que significa que o cálculo dos proventos não se baseia mais na média aritmética das maiores remunerações. Além disso, o critério de reajuste também foi alterado. Em vez do mecanismo anteriormente utilizado, passou a valer a norma prevista no artigo 7º da Emenda Constitucional nº 41, que assegura a paridade de vencimentos entre servidores ativos e aposentados. Essas novas diretrizes são aplicáveis às aposentadorias por invalidez e às pensões concedidas a partir de 1º de janeiro de 2004. No entanto, seus efeitos financeiros só passaram a vigorar a partir da data de promulgação da Emenda Constitucional nº 70, ocorrida em 29 de março de 2012 (CALAZANS, 2012).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para viver em sociedade, é fundamental que as pessoas trabalhem para garantir sua sobrevivência e a de suas famílias. No entanto, com o passar dos anos, a capacidade laborativa diminui, tornando necessário um sistema previdenciário que assegure proteção ao trabalhador quando este não puder mais exercer suas funções ou à sua família em caso de falecimento.
O sistema previdenciário funciona com base na contribuição contínua de seus participantes, garantindo benefícios futuros. No passado, porém, havia aposentadorias concedidas sem a devida contribuição, sobrecarregando o sistema. A primeira mudança relevante ocorreu com a Emenda Constitucional nº 3/93, que passou a exigir o custeio das aposentadorias e pensões dos servidores públicos por meio de recursos da União e das contribuições dos próprios servidores.
As reformas previdenciárias continuaram com a EC nº 20/98, que introduziu idade mínima e tempo de serviço público para aposentadoria, evitando aposentadorias precoces. Além disso, destacou a importância da avaliação atuarial para equilibrar receitas e despesas previdenciárias.
A EC nº 41/03 reforçou o caráter contributivo e solidário do sistema, incluindo servidores ativos, inativos e pensionistas na obrigação de contribuir. Ela também alterou o cálculo da aposentadoria por invalidez, baseando-o na média das maiores remunerações, sem direito à paridade, o que reduziu os proventos de servidores aposentados por incapacidade.
A EC nº 47/05 trouxe ajustes, garantindo a paridade entre servidores ativos e inativos e permitindo a revisão de aposentadorias concedidas entre 2003 e 2005. Já a EC nº 70/12 corrigiu a injustiça no cálculo da aposentadoria por invalidez, restaurando a paridade e garantindo que os proventos fossem calculados com base na última remuneração da ativa para aqueles aposentados a partir de 2004. No entanto, seus efeitos financeiros só passaram a valer a partir de 2012. Apesar dos avanços, os desafios da previdência dos servidores públicos continuam exigindo ajustes para garantir a sustentabilidade do sistema.
REFERÊNCIAS
AMADO, Frederico. Curso de direito processo previdenciário. 14. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: JusPodivm, 2022.
CAETANO, Marcelo Abi-Ramia. Determinantes da sustentabilidade e do custo previdenciário: aspectos e comparações internacionais. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2006.
CALAZANS, Fernando Ferreira. A extinção da paridade remuneratória para as pensões pós-emenda 41: uma questão ainda controvertida no Judiciário Mineiro. Boletim de Direito Administrativo (BDA), p. 12-25, jan. 2012.
GUERRA, Sônia. Previdência do servidor público e a gestão dos regimes próprios. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
IBRAHIM, Fábio Zambitte. A previdência social no estado contemporâneo. Rio de Janeiro: Impetus, 2011.
MEDEIROS, M.; SOUZA, P. Previdências Pública e Privada e Desigualdade no Brasil. UnB. Brasília, 2013. Mimeo.
OLIVEIRA, Raul Miguel Freitas de. Previdência dos Servidores Públicos. São Paulo: JHMizuno, 2013.
SOUZA, G. P. O regime de previdência dos servidores públicos. Belo Horizonte: Del Rey, 2005.